近日，环保部环境工程评估中心就《建设项目环境影响评价公众参与办法（征求意见稿）》公开征求意见，吸引了公众 的目光。近年来，环评公众参与造假、公众“被参与”之类报道屡见不鲜。去年11月，环保部点名通报批评了15个项目环评公众参与环节涉嫌造假，加上不断出 现的环境事件，环评公众参与被推向舆论的风口浪尖。当前，在《环境影响评价法》等上位法未有修订的情况下，环保部门通过修订部门规章来规避环评乱象，能否 收到预期成效？中国环评公众参与目前还面临哪些困境？就这些疑问，南都记者专访了北京大学法学院教授，资源、能源与环境法研究中心主任汪劲。

　　环境影响评价公众参与没有受到特别的重视

　　南方都市报记者（以下简称“南都”）：最近环保部就《建设项目环境影响评价公众参与办法（征求意见稿）》公开征求意见，环评公众参与再次引起社会的关注和热议。请问当下环评公众参与的地位怎样，这些年有什么变化？

　　汪 劲：公众参与主要是指参与政府的重大决策。可惜的是，它过去一直是一个非常不受重视的角色，这和我们国家的政治传统、计划体制背景的关系是分不开的。实际 上公众参与这个概念，上世纪90年代中期才引入中国。就是1993年前后，世界银行给我们贷款，按照世行的规则，世行投资的项目，要听取项目所在地公众的 意见，充分考虑受到影响的公众团体的利益。中国接受了世行的贷款，就要按照世行的规则编制环境影响报告书，这个过程中才引进公众参与。

　　南都：如果环评公众参与在上世纪90年代没有受到足够的重视，为什么在2002年修订通过《环境影响评价法》，开始强调环境影响评价公众参与了呢？

　　汪劲：中国引进环评以后，1995年前后修改了一批法律，如《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》等，修改后的法律都提到应当听取项目所在地单位和居民的意见，但是并没有详细规定谁是所在地的单位和居民。

　　1998 年颁布《建设项目环境保护管理条例》，当时只确立了一个参与，但是参与方式基本上都是宣示性的，没有真的施行。通常老百姓都是先听到小道消息说要建厂了， 正在将信将疑的时候看到人家破土开工了，这儿建一个医院，那儿建一个化工厂，当你发现越建越大，意识到可能会牵涉到你的利益时，已经晚了。所以在上世纪 90年代中后期，中国经常出现环境引发的群体性事件和厂群纠纷。

　　另一方面，上世纪90年代后期，中国无论从政策、法律的层面，还是 各种各样的杂志、报刊，都在肯定公众参与是环评的核心，认为应该把公众参与原则具体化。在这样的背景下，2002年颁布的《环境影响评价法》确立了公众参 与的原则，大体上规定了规划项目环评和建设项目环评的公众参与条文。2004年，国家颁布了《行政许可法》，专门规定涉及公众利益的许可事项的听证程序， 规定了如何听证，信息怎么公开，不服许可的老百姓怎么复议等等。这部法律实施以后，《环境影响评价法》中有关公众参与的条文就有抓手了。这个背景下环保部 2006年制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》，是一个很大的进步。

　　环保NGO才最有发言权

　　南都：环境影响评价公众参与后，公众“被参与”的报道很多，可以看出实施效果并不理想。

　　汪 劲：从正面意义来讲，这次环保部修订的《环境影响评价公众参与暂行办法》征求意见稿通过实施的话是有它的作用的，它起码就公众范围、参与程序、方法做了更 为明确的规定。但是目前还有一个大问题没有解决，就是到底公众参与的意见是什么？我们怎么看待公众的意见？现在环评公众参与老百姓很不满意，因为主要是搞 问卷调查，流于形式。

　　项目建设单位找环评单位设计一个所谓的调查表，在当地做问卷调查，完了后就把问卷拿来当公众参与的结论。这中 间弄虚作假，是较严重的违法问题；还有避重就轻，这是利用规则的缺陷。举个例子，很多问卷题目设计都有“你的住所受到噪音污染了吗”。实际上项目还没建， 居民怎么受到噪音污染呢？肯定没有嘛，这种设问本身就不科学。另一方面，现在搞环评，很多和公众权利有关的内容它不评，老百姓关心的它也不评，环评就成了 一个走过场的模式。老百姓也不愿意参与，搞环评就找不到人，只能花钱找人，或者搞点礼物抽奖吸引大家参与，有时候干脆买通居委会、村委会，催生了各种弄虚 作假。

　　上面这些问题，这次的修订办法征求意见稿解决了吗？把诸如此类没有解决的问题加起来看的话，征求意见稿的瑕疵和缺陷还有很多。

　　南都：这次修订希望规避环评公众“被参与”、主体责任不明确、违法成本低等问题，您如何看？

　　汪 劲：现在修改环评公众参与办法，尽管有新《环保法》有关公众参与的规定为依据，但实际上还面临两个根本性矛盾。第一个矛盾就是，《环境影响评价法》没改， 项目环评条例没有改，规划环评条例也没有改，而环评公众参与暂行办法只是一个部门规章，本身效力是很低的，特别是这个部门的规章写细了、写多了以后，如果 和《立法法》、《环境影响评价法》等上位法发生抵触，规章还是无效。比方说处罚违法单位，只能在现有法律规定范围内来处罚，你规定处罚数额高了就没有上位 法的依据。正因为这个暂行办法不是法律，就算出现争议，法院也不见得采用你的规章规定。现在一直说要顶层设计法律，而不修改法律法规、单单在现有的法律框 架内根据自己的实践和想法去修订规章，能在多大程度上解决本应由法律规定解决的问题呢？

　　另一个矛盾是，主持修订暂行办法的单位是环 保部所属辅助环评决策的机构，它们自身就是搞环境报告书技术评估的，有鉴于此，它们主要是根据环保部门领导的意见和它们自身的体会进行修订，难免受到环保 部门利益的局限。比方说，五年以前修订项目环评条例的时候，我曾提到作为行政法规可以规定对没有经过环评就擅自开工的项目，应该责令停止建设，处以罚款， 并增加“恢复原状”的规定，而不是像过去那样可以补办环评，环保部门自己就不同意这样修改。因为实际上建设单位补办环评，环保部门一旦拒批，就要面临企业 和地方政府的压力，还会被说成“浪费”社会资源，但是后来这个建议在修改环保法时提出来就被采纳了。

　　相同的，考虑环保部门的自身角 色，它这次修订办法，试图明确责任主体，但也难摆脱部门利益局限。在我看来，涉及公众参与的规章，还是应该由环境保护的N G O去起草才对，它们才最有 发言权。所以修订暂行办法到底有多大的实施意义我是表示怀疑的，提请那些信心满满的公众和环境N G O也不要对此寄予太大希望，因为这个稿子中真正涉及 公众参与法律保障和公众环境权益保护的条文寥寥无几。所以当务之急是修改《环境影响评价法》。

　　环评不能局限于环境本身的影响

　　南都：与发达国家相比，中国环评公众参与还存在哪些缺陷？

　　汪 劲：我觉得我们的环评仅仅是对环境本身影响的评价，这与公众参与的关注点并不一致。比方说我原来八万块钱一平米在高档小区买的房子，你在我这里建了一条高 铁或者修建一个企业，那会直接导致我的房产贬值或者我长期居住的话可能得病，这些问题在西方国家环评征求公众意见时都是要考虑进去的，因为它们属于环境影 响的结果。但是我们就没有，因为我们的环保部门认为环评只评价项目建成后对环境本身（如动植物、自然环境要素以及生态系统自身）的影响。我认为，环境影响 的范围应当包含由于开发利用环境带来既定社会关系改变所发生的影响，征求公众意见时也应将这些方面考虑进去。环评的公众参与意义就在于此。

　　另外，我们国家搞环评审批，是关着门在里面批，老百姓不知道。但是发达国家环保部门搞审批，企业要去把老百姓的意见拿回来，如果环评公众参与过不了，项目环保部门是不管的。人家一个环评搞五年八年的都有，我们的环评一个月就搞定了，所以很容易流于形式。

　　我 们的环保部门老是指责说老百姓利用环评公众参与无理取闹。这是无理取闹吗？你想想，有多少公众参与环评是真正对环境本身感兴趣的？公众参与制度的设计，本 质上就是要保护公众的合法权益，他们当然最关心的是一旦开发活动方案付诸实施，周边的环境会发生怎样的改变，这种改变对自身利益会产生什么影响，遗憾的 是，恰恰公众关心的事项不在环评的对象范围之内。

　　公众参与的地位需要以法律形式确定

　　南都：您认为应该从哪里着手才能从根本上解决当前的环评乱象？

　　汪 劲：当务之急，不是修改环评公众参与暂行办法，根本上解决还是应该从修订完善上位法着手。国家应该尽快修订《环境影响评价法》，要实事求是地把里面不利于 公众参与的问题改过来，通过法律把公众参与的地位定下来、把公众参与的权利也要保障起来，这样就必须有上位法的依据。

　　我认为公众参 与的地位或角色，应当是公众与企业之间、或者说是公众与政策规划决定者之间的博弈，而不是公众与项目审批或者规划审查机关之间的博弈。环保部门的态度应当 是公众和企业你们俩之间去讨论、去协商，你们把架吵完了以后达成一致的意见告诉我，我再来批，要把这些作为前提条件用法律予以规定；如果公众和企业之间有 很多争议问题解决不了，那就不能提交审批。所以通过修订法律，把企业起到什么作用，政府起到什么作用，环评机构起到什么作用，老百姓又起到什么作用，他们 相互之间的关系是什么，用法条理顺了，把责任写清楚了以后，再来写环评公众参与的具体办法，这样才能使制度更完善，更有效地发挥公众参与的作用。

　　目 前环评公众参与时机太晚也是个问题。公众参与什么叫有效？有效不是说全部做好了以后听取大家的意见，这时候再听取大家的意见就晚了。环评有一个最基本的规 则，就是越早越好，你不要等到报告做好了，项目什么都安排好了再做环评，或者是再让公众参与。其实从有关部门批准项目的时候就应当把信息公开，这是第一次 环评；企业说我要在这建厂，要进行环评，想对什么东西进行环评，这个环评妥不妥当，老百姓给我提点意见，这是第二次环评；第三次环评就是建设单位做的，马 上要编环评报告书了，委托给谁来做，应该公告给当地；第四次环评是环评报告书编好了以后，按规定发布公告，听取公众意见，没意见或意见不大的话行政机关就 可以批了，如果公众有意见行政机关就要举行听证会。这样公众最多有四次机会参与，这就大大提高了环评公众参与的有效性。

　　另外，社会上的环保组织也可以在公众参与环节发挥作用。环保组织比普通的公众要内行，它可以组织专家，组织公众意见，辅助公众参与，揭发违法违规行为，从而保证环评公众参与的质量。