加强农业国际合作不仅是扩大农业对外开放的基础，也是适应农业国际化的必然要求。目前我国农业对外经济合作已经取得了巨大的成就，但相比发达国家，“走出去”战略仍处于起步阶段，我国的农业对外经济合作依然面临诸多挑战和困难，因此借鉴国外经验，结合我国国情，对我国农业对外合作的机制管理和做法进行进一步完善和改进是当前的首要任务。
一、我国农业“走出去”的成就和现状
目前，我国已经和140多个国家及国际农业机构和金融组织机构建立了长期稳定的农业合作关系，和50多个国家成立了农业合作委员会和工作组，与世界100多个国家和主要的国际组织、区域组织以及国际农业研究机构建立了科技交流与合作关系。
在境外投资、合作、上市的农业产业化龙头企业约有40家，投资金额达153亿美元，涉及亚洲、非洲、北美、欧洲、大洋洲的30多个国家和投资地区。近几年我国在菲律宾、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚等国建立了农业技术示范中心和农业示范基地;在30多个国家的专属经济区及太平洋、大西洋、印度洋等地公海陆续开发了大量海洋渔业资源，年捕捞量达100多万吨，年产值约70多亿元。通过实施农业“走出去”战略，有效地带动了我国相关农产品和农业生产资料的出口贸易，扩大了就业，增加了农民的收入，同时也进一步推动了我国企业农业对外投资和国际化进程。
当前我国农业“走出去”的阻碍主要表现在以下几个方面。
企业自身存在短板。一是我国从事境外农业投资开发的企业大多为中小型企业，普遍存在实力相对弱小，融资能力弱，应对风险能力差等问题。国内贷款方面，银行抵押担保条件限制很难通过，资金不足严重制约了农业企业“走出去”的发展。二是这些企业缺乏完整的自主技术和推广体系，企业在技术应用上成本较高，适应能力差。三是复合型人才缺乏，企业缺乏适合国际化经营、熟悉国际经贸知识、通晓外语和专业技术知识、富有竞争意识和吃苦精神的综合性人才，影响了我国企业在境外的农业经济活动。
国内服务政策制约。一是财政政策。目前只有财政部和商务部出台政策，提供直接补助费用用于补助企业在海外的前期开发费用、资源回运费用、境外突发事件处置费用等，这些政策不仅支持的比例小、范围窄，而且要求非常严格，很多中小型企业很难申请。二是金融政策。当前我国对“走出去”企业仅有贷款贴息政策，缺乏专门针对“走出去”企业的融资支持政策，导致我国农业对外开发项目投资规模小、发展速度慢。如果资金短缺，必将放缓企业发展速度而痛失开发海外农业资源的大好时机。三是服务政策。对于投资项目审批手续繁、环节多、耗时长，在出现突发事件时很难及时有效应对。现有的法律法规体系对促进农业“走出去”的信用担保制度、海外农业直接投资法律法规体系、法律援助制度等方面还没有明确的规定，对农业技术转让、物种资源保护等规定难以适应。四是关税政策。我国对“海归”农产品回运关税配额管理的限制较严格，通关税费负担较重。目前我国对在国外返销国内的产品仍然征收关税和增值税，增加了这些产品的成本。而且当前我国还尚未与所有国家签订避免双重征税协定，在操作中仍存在涉外企业双重征税问题。五是保险政策。农业“走出去”直接参与国际经济竞争，要承担更多的风险和压力。目前我国仍缺乏相应且完善的政策保险制度，还没有针对非常风险(主要指因战争、内乱导致不能执行合同的政治性风险;企业经营者的对外投资被没收、征用造成的风险;东道国因外汇不足而限制外汇兑换、拖延付款以及限制进口造成的经济性风险)的农业对外投资保险险种，这使我国农业涉外企业缺少了一道风险防范屏障。此外农产品出口保险范围过窄，仅对那些由于外部因素导致的农产品出口受阻部分和出口环节进行赔偿，而对生产环节中造成的损失不予受理，难以最大限度帮助企业规避风险。
国家层面规划缺失。一是国家的总体规划缺失。当前我国的农业企业“走出去”更多地体现为企业的自发行为，国家政策层面支撑不足，没有包括国别投资规划、产业投资规划和重点投资项目规划等在内的国家层面的总体规划和相应的预警系统，当中国涉外企业与东道国发生摩擦时，也很难做出迅速反应。二是国家的宏观指导不到位。从目前各地登记在册的农业境外投资企业来看，各级政府的农业主管部门基本上不知道在当地有境外投资企业，也无人管理，而这些企业在省经贸厅登记后，基本上没有追踪指导服务。正因为缺失这些整体规划的指导和协调，我国农业企业在开展对外投资时往往是一哄而上，有时为了一点小利益进行恶性竞争，很难在当地生存。
国际环境政策约束。一是部分与我们合作的国家政局动荡、行政效率低下，合同执行率较低、社会治安混乱、法律法规不健全。比如一些发展中国家尽管资源丰富，但政局变化太大，产业政策连续性较差，给我国企业进行境外投资、资源合作开发带来了很大风险。二是一些国家的关税政策、劳工制度、人员素质制约着我国农业境外投资和资源合作开发。一些投资国对本国农业和农产品市场采取保护政策，人为的对外国企业、产品和劳务输入设置障碍，对投资比例、税费征缴、准入领域、劳务卡发放和签证期限等方面的规定非常严格，不利于境外农业开发工作的开展，给企业带来了很大风险和损失。
二、发达国家农业如何“走出去”
美国农业部海外局是美国农业对外经济合作的主要管理服务机构。海外农业局主要负责收集、发布有关全球农产品供求状况、贸易走势等信息，并通过国际贸易、国际合作和可持续发展交流，扩大美国农业的国际市场份额，以保证美国农业的长期经济活力和国际竞争力，同时为出口商提供相关政策咨询和指导。同时美国还设立了许多非政府组织，包括美国民间社会、商务团体和地方管理机构来促进农业对外合作。另外美国制定了《经济合作法》、《对外援助法》、《非洲增长与机会法案》等相关法律，从政策上来进一步支持本国农业企业进行国际合作。
日本的农业对外援助由日本农林水产省经济局负责，包括对农业金融、税务、保险的指导，以及出口和国际合作。此外，公益法人团体日本工程顾问协会(ECFA)和综合商社利用强大的海外销售网以及长期积累的海外销售经验，协助企业向外扩张。政策方面，日本不仅拥有系统的法律体系和税收保护政策，还对企业对外直接投资在保险制度、资金、技术援助以及信息提供等方面有政策上的支持。
三、对我国农业“走出去”的建议
(一)强化投资企业。一是加强内部人员素质。采取多种途径加快培养高素质经营管理人才和专业技术人才，加强对员工的专业技能、外语、国外风土人情等知识的培训。建立完善的农业职业教育体系，设置种类多，层次分明的课程，在接受教育的同时，还对受训人员不定期地组织实践培训。二是加大农业科技研发和推广，创办培训机构支持农产品加工技术的创新与研发，为企业农业对外投资提供强大的技术支撑，加大对技术创新和研发企业的各项补助和贷款贴息力度。
(二)完善相关政策。一是加大财政支持力度。设立农业“走出去”专项发展基金，用于企业开拓国际市场的各种补贴、贴息和紧急援助等，加强资金支持。建议整合国内现有对外经济技术合作项目中与境外农业资源开发有关的资金，归拢并扩充农产品境外基地建设基金。建立国家对外农业投资补贴制度，对于国内紧缺农产品的回运、国内农业生产资料出境给予补贴。二是加强金融支持。对农业对外直接投资项目，特别是企业自建或者并购码头、仓储、加工等物流设施，建议金融机构在贷款利率、期限、额度上给予重点倾斜，提高农业对外直接投资建设贷款贴息率，延长贴息年限。鼓励和支持商业投资公司对农业“走出去”企业提供担保，帮助涉外农业企业解决融资困难。鼓励具备条件的企业，在境外发行股票、债券，直接进入国际资本市场融资。三是完善政府服务。强化公共服务能力建设，定期举办农业“走出去”企业交流会，促进企业间信息共享，进一步简化外汇管理审批手续，为涉外企业提供方便快捷的报批手续和流程。四是完善税收体系。调整农产品出口退税机制，建议由中央财政承担出口退税。对国内供需缺口较大的战略性、资源性农产品，在返销国内时，应给予免征进口环节税费的优惠政策，享受与国内产品同等待遇。对农业“走出去”项目所需国内生产资料、设备等，应提供通关便利，减免出口环节税费。尽可能地避免双重征税，境外农业投资企业在还没有签订避免双重征税协定的国家和地区已缴纳法人税、所得税的，在国内应对缴纳税额予以扣除。五是构建保险体系。在充分发挥政策性保险公司作用的同时，调动商业保险公司积极性，研究建立符合中国国情的对外农业合作保险制度。设立专门针对包括农业对外直接投资项目的保险险种，用于承保企业在境外农业投资可能发生的非常风险，包括外汇货币不可兑换风险、财产被没收风险、自然灾害风险、战争风险、政治动乱风险，以及由于投资国非法收回或侵犯投资者的合法权利所造成损失的风险。
(三)制定战略规划。一是研究宏观规划。研究制定包括国别投资规划、产业投资规划以及重点产品投资规划等在内的农业对外直接投资发展规划。鼓励中国企业在当地站住脚，需要国家保护和托底，这就需要我国补定协议制定宏观层面战略，抓紧制定相应的法律法规来协调，及时与没有签署协议的国家补签协议，加快推进体制改革，建立统一的管理协调机制。二是加强政府及部门的宏观指导。企业在海外投资风险大，周期长，回收成本慢，所以鼓励农业企业走出去，需要国家发改委、商务部、农业部等相关部门以及驻外的商务处和海外企业行程联合机制，共同配合，对海外屯田和海外种粮进行登记备案。这样既可以扩大我国经济影响力，又可以保护国家耕地，退耕还林，符合国家长远战略。
(四)应对国际环境。在重点合作国家增设我国驻外机构，主要负责跟踪和反馈我国境外投资国家相关法律法规及产业政策的调整，以及农产品市场信息的收集、整理、分析等，积极对潜在投资者提供可靠而有益的信息服务。建立农业涉外项目监测评价体系，跟踪了解农业对外投资项目的状况和特点，建立完善农业投资、技术合作和农产品出口摩擦报告制度和农产品争端应诉机制，有效地避免涉外农业企业的损失和投资风险。
(作者单位：中国绿色食品发展中心)