启动近一年的农村“三块地”(集体经营性建设用地入市、农村土地征收、宅基地制度)试点改革，成效如何?一份来自民间研究机构的调研报告给出了自己的意见。

　　这份报告由浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰完成。今年下半年，在中农办、国土部等方面所设定的33个县(市)试点中，杨遴杰带队走访调研了大部分试点地区。2015年12月11日，他对经济观察报表示，通过对“三块地”改革试点的调研，总体来看，各试点地区只是在集体经营性建设用地(也即乡镇企业占地)入市方面有所进展，而在另两块地即农村土地征收、宅基地制度方面的改革，却鲜有动作。

　　另外，杨遴杰在调研中还发现，受农户宅基地流转政策限制，一方面现在很多地方出现不少“空心村”，农户宅基地存在大量闲置浪费现象;另一方面，全国农村平均每年村庄占地扩张面积高达30多万亩，背离了主管部门一直倡导的“节约集约利用土地”的原则。

　　之所以出现这种现象，在他看来，是由于主管部门在“三块地”改革的关键问题上，没有给出清晰的界定和明确的做法，而各试点地区只能靠“猜测中央部门的主要官员和主管官员对改革内容认知的边界”来推进改革，从而增加了不必要的交易成本和时间损耗。

　　与杨遴杰的看法基本一致，在主管部门下发农村“三块地”改革方案后，中国社科院农村发展研究所研究员党国英、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、原国家土地管理局规划司副司长郑振源等专家，也多次对“三块地”改革方案提出意见。

　　郑振源告诉经济观察报，前不久，一份由党国英、蔡继明等20多名土改专家联名签署的土地改革建议报告，已提交至中农办、国务院法制办、国土部等部门，其中，对“三块地”改革、小产权房改革等方面，提出了一系列建设性的意见和建议。

　　推进艰难

　　据悉，农村“三块地”改革共设定了33个县(市)试点。杨遴杰通过调研获得的情况是，所有试点县(市)的改革方案都上报并获通过，但在实践层面，各试点地区普遍改革的进展都很缓慢，而且还都只是在乡镇企业占地的入市方面稍有“突破”。

　　贵州的湄潭、浙江的德清是“三块地”改革中最先成功拍卖乡镇企业占地的两个试点县，时间都是在今年8月。杨遴杰在最近的调研中了解到，德清拍出的地分别是原来闲置的厂房用地和矿区，湄潭拍卖的是废弃砖厂。

　　对于这些突破，杨遴杰认为，早在上世纪90年代，国土部就在安徽芜湖等城市开展过集体建设用地入市试点，最近这些年，浙江嘉兴、成都、重庆等方面也进行了相关尝试，广东还以省政府的名义颁布实施了集体建设用地流转办法等。有了这些经验的累积，此次“三块地”改革的试点县(市)在推进乡镇企业占地入市方面，实际上并不困难。

　　郑振源的看法是，在整个集体建设用地中，乡镇企业只有4200万亩左右，而农户宅基地的面积则高达1.7亿亩，如果接下去的改革，仍然只是集中在乡镇企业占地的入市方面，那么这次针对农村“三块地”的改革将大打折扣。

　　比如，在农户宅基地的流转方面，“三块地”改革提出的要求是，每户农民只能有一处宅基地，农户宅基地的使用权转让必须限制在本村村民之间，郑振源认为，这导致了一些对宅基地有新需求的村民，基本都放弃了买卖旧的宅基地，转而选择了向村集体申请新的用地。而正是这样，才会使得现在全国很多农村都出现“人减地增”的反常现象——全国村庄每年扩张总面积高达30多万亩。

　　在农地征收制度改革方面，之前蔡继明等专家公开的分析是，本轮相关“三块地”的改革，重点主要是放在缩小征地范围，提高农地征补的标准上，但从杨遴杰介绍的情况来看，各个试点县(市)在提高农地征补标准方面，也同样没有找到适合的方法。

　　杨遴杰对经济观察报说，现在政策的要求是，“三块地”要分头改革，不能互相打通，这样就会出现很难解决的问题。比如，在征用农地范围缩小后，有的地方在重新整治和修建村庄中，会腾出一部分新增的经营性建设用地，而这部分土地究竟以何种方式进入市场，在国土部制定的“三块地”方案中，并没有明确的规定。

　　在“三块地”改革试点初期，中农办、国土部等方面就明确表示，要坚守“土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不能受损”的三条改革底线，要遵从“封闭运行、风险可控”的原则，而杨遴杰认为，“三条底线不突破相对好理解，但落实风险可控的原则却缺乏具体说明”。

　　因此，现在国土部是通过要求地方提交方案的办法，来严格控制各试点地区出现违规操作的。而杨遴杰认为，这种做法实际上导致各试点地区“不断猜测中央对改革的最大边界”，来尽量和主管部门的改革思路保持一致，这样发展下去，势必会“引起大量不必要的交易成本和时间损耗”，影响“三块地”改革方案的实施效果、落实效果。

　　改革建议

　　在提交给中农办、国务院法制办等部门的土地改革建议报告中，党国英、蔡继明等专家提出，目前的土地改革制度还是以土地主管部门来主导，而后者依然按照土地规划和用途管制的计划经济套路来走，这实际上是“误读”了中央相关文件的意思。

　　建议报告认为，中共十八届三中全会《决定》中明确提出，“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，按照这样的改革原则和方向，就要将目前的土地资源行政配置，改为市场配置，并按照市场配置制度的要求，推进各项土地制度安排的改革。

　　郑振源也参与了本次建议报告。据他分析，现在相关方面推进的新一轮土地制度改革，实际上只局限于农村“三块地”改革，而且还有诸多限制，如继续封杀“小产权房”、农户宅基地只许在本村村民之间转让、只允许乡镇企业占地入市等，照此继续下去，“使市场在资源配置中起决定作用”的改革很难真正实现。

　　郑振源、杨遴杰等都认为，国土部等方面之所以对“三块地”改革设置诸多限制，主要是担心一旦建立开放竞争的建设用地市场，城市居民就会涌向农村买地建房，这样就会冲击耕地红线，威胁粮食安全，农民也会因此失去宅基地、承包地，使农民的基本权益受损，这些担忧实际上高估了资源市场化配置的风险。

　　郑振源对经济观察报说，上述《决定》要求建立城乡统一、开放竞争的土地市场，并不是无序无规的自由市场，比如开放集体土地入市之前，相关部门要做好确权、登记、发证等工作，土地供求者入市，也都要遵循一定规则，在符合新的土地用途管制前提下，有序地入市。

　　即使在目前集体土地尚未入市的情况下，政府对农民的征地补偿也属于偏低的。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说，在土地开发利用方面，农民得到的还不足10%。郑振源的进一步分析是，全国农村有大量空心村和空闲宅基地，城市工业用地、公共设施建设用地也存在严重的浪费现象，只要土地政策改革对路，农村、城市都可以节省大量土地，弥补城市建设用地不足。

　　郑振源认为，现在实行土地资源市场配置最大的风险，在于对地方土地财政的冲击，这也正是“三块地”改革不能顺利推进的一个主要原因。具体来说，集体土地入市、缩小征地范围、提高征地补偿，都会使地方政府失去土地出让金收益。而在当下很多地方政府债台高筑、财政收入减少的情况，土地出让金收益一旦减少，可能会使一些地方的财政状况更为窘迫，这是地方政府最难承受的风险。

　　因此，在建议报告中，党国英、蔡继明等专家们提出，需要将土地制度改革同步或超前于财税制度、户籍制度改革，使得两者相配套。比如，尽早理顺中央与地方事权与支出责任关系，建立财力与事权相匹配的地税关系，确保地方政府有合理、稳定的税收，以此来摆脱对土地出让金的依赖。