近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称《方案》），旨在为加快推进生态文明建设，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，《方案》对今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出全面规划和部署，并将通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制。

　　据悉，2015年至2017年会选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

　　弥补制度空白

　　我国经济高速发展的同时也带来了严重的环境污染和生态破坏，由此引发的系列问题使得生态环境保护成为重要议题，而采取环境行政管制则是应对环境问题的有效措施。近年来，我国也出台了不少政策、制度来预防治理环境污染，新修改的《环境保护法》就加入了按日连续处罚的规定，严厉防治环境污染行为。但是已有的政策大多数是对于国家机关、企业、个人造成的生态破坏采取行政处罚或者是刑事责任的追究，并没有针对生态环境本身的损害赔偿给出法律层面的规定。

　　鉴于此，《方案》的出台适宜、适时，适用于因污染环境、破坏生态导致的生态环境要素及功能的损害，即生态环境本身的损害。

　　环保部有关负责人曾表示，由于目前存在法律体系不健全、技术支撑薄弱、社会化资金分担机制未建立等诸多问题，长期以来，生态环境损害得不到足额赔偿，生态环境得不到及时修复，需要尽快建立生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。

　　接受中国经济时报记者采访的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，制定生态环境损害的赔偿制度是落实十八届三中全会决定、关于加快生态文明建设的若干意见、生态文明体制改革总体方案和十八届五中全会“十三五”规划建议的具体行动。

　　“生态环境损害赔偿制度其实在此前早已提出，如今出台方案旨在将这项制度尽快落地。”李佐军说，《方案》的出台是希望通过试点探索经验之后尽快在全国推行。这对促进绿色发展非常关键。环境有价，好的环境属于稀缺资源，损害之后得到应有的赔偿才能抑制损害，达到保护环境的效果。

　　李佐军提出，以往我国在这方面确实有明显缺陷，在发展过程中没有将环境损害予以足够重视，对集体资产和国有资产的损害都有明确的赔偿规定，而对于环境这种外部性产品的赔偿，在《方案》出台之前没有明确的赔偿依据。

　　中投顾问环保行业研究员侯宇轩对本报记者表达了相似的观点，他表示我国之前出台的环境保护相关法律目的在于事先对环境损害进行防范，而《方案》的重点在于事后的追责，这个方案的出台弥补了我国生态环境损害赔偿法律制度的缺失，对今后有关部门的执法提供了法律依据以及管制约束，为将来生态环境保护相关制度的建设指出了方向。

　　仍需落实好相关具体规定

　　众所周知，环境损害一旦发生将造成深远影响，因此《方案》要求对于生态环境损害无法修复的，需要实施货币赔偿，用于替代修复。在生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。未经磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

　　对此，环保部上述负责人提出，以往受害方在损害发生后，只能单一采用诉讼途径，费时耗力。《方案》创设了磋商赔偿机制，可以及时启动与责任人的协商。当然，磋商也不是必经程序，赔偿权利人可以根据实际情况，直接提起生态环境损害赔偿诉讼。

　　据了解，《方案》还考虑了生态环境损害赔偿与经济发展相协调，特别是企业承受能力的问题，要求试点地方根据责任人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付等多样化的责任承担方式。既使受损的生态环境的得到修复和赔偿，又督促企业转型升级，强化生态环境保护措施。

　　同时，《方案》也对加强生态环境损害赔偿资金管理提出了要求。

　　侯宇轩表示，规范生态环境损害赔偿资金将用于环境损坏后的调查、评估以及修复，所以资金管理显得尤为重要。《方案》对无能力展开修复工作、自行修复或委托修复、无法修复三种情况做出了规定，较为合理。中央应给与地方政府制定生态环境损害赔偿资金管理制度的空间，来达到因地制宜的效果。

　　在李佐军看来，损害赔偿资金管理最好由第三方来负责，如果资金直接由当事方来管理，一方面不利于提高管理效率，另一方面容易导致寻租腐败。

　　在具体落实中，《方案》表明环境保护部会同相关部门负责将指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作；最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作；财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作；国家卫生计生委、环境保护部对试点地方环境健康问题开展或指导地方开展调查研究。

　　业内人士认为，对生态以及对生态环境损害的界定是一项具有高度科学性的任务。国家层面，环境保护部建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲，会同相关部门出台或者修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范，建立相关的数据平台。地方层面，试点地方省级政府应当加快推进生态环境损害评估机构建设，组建专业生态评估队伍，形成评估能力，并做好与司法程序的衔接。

　　而侯宇轩表示，《方案》出台的目的在于对环境破坏后给予补救以及赔偿做出规定，能修复的以修复为主，对于不能修复的相关负责人需对造成的经济及非经济损失予以全面赔偿。在方案实施中，由于对损害的界定需要较高的专业能力，所以评估损害有一定的难度。《方案》提出了在地方设立生态环境损害评估机构，但这方面人才较为缺乏。

　　李佐军提出，《方案》落实的关键是损害如何确定。例如损害赔偿范围、损害程度、责任主体、赔偿标准等如何确定。对损害的惩罚也存在一定难度。