《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)中，提出坚持绿色发展，着力改善生态环境，并提出强化约束性指标管理、实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理、建立领导干部自然资源资产离任审计等“硬约束”。那么，这些“硬约束”如何能真正硬起来?

　　

　　最严格环保制度如何“落地有声”

　　《建议》指出，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系;明确提出“改革环境治理基础制度”，探索建立跨地区环保机构，开展环保督察巡视、严格环保执法等。

　　山西省晋城市环保局副局长杨金中说，五中全会关于绿色发展的一系列阐述，为健全生态文明法律制度指明了方向。

　　“近年来关于环保的法律制度密集出台，说明环保工作已经到了一个非常重要的历史阶段。”河北省环保厅规划财务处副处长解立虎说，改革环境治理基础制度是之前没有提过的，是环境保护管理体制的重要改革，说明更加注重生态的整体性。

　　一些专家认为，改善生态环境质量，需要严格的法律制度，更依赖严格执法。由于经济下行压力加大，一些地方的环保力度可能会降下来，如不改革环保执法体制机制，环保执法难问题很难突破。

　　以往环保法律制度落地面临几多尴尬，从各地形形色色的“土政策”可一窥究竟。“以前地方政府对环保执法有很多干预，如设定企业宁静日，不让执法人员去，达标企业不允许收取排污费等。”河北省环境执法监察局副局长、总监察朱丛利说。

　　今年是被称为“史上最严”的新环保法实施第一年，基层环监人员认为，新旧环保法最大的区别是地方政府成为当地环境质量的责任主体，环保工作也向“督政府”转变。除了查封扣押、按日计罚、限令停产、移交移送等新手段对企业违法排污形成有力打击外，公开约谈、挂牌督办、区域限批等成为“督政府”的强力手段。

　　一些基层环保工作人员表示，目前在促进环境治理措施落地上，仍缺少一些普遍性的必要手段。目前实施的约谈、限批等措施虽然引起地方政府重视，但还是点对点、兜底性质的，建立环保长效机制依然任重道远。

　　“环保长效机制能否建立，一是看环保压力能否层层传达到各级政府和基层单位，二是有赖于相关法律法规及制度的系统化、机制化。”环保部华北督查中心主任刘长根说。

　　有专家表示，落实五中全会生态文明建设的精神，应实施最严格的环境资源执法，把大气、水污染防治法律和行动计划实施好，土壤污染治理行动计划落实好，为跨越环境污染、生态破坏与资源利用的历史性拐点打下坚实的法治基础。

　　半月谈记者在晋城采访了解到，目前对该市的百分制考核指标中，涉及生态环境的考核指标有7分，其中污染减排5分、环境空气质量2分。对此，山西大学经济管理学院副教授耿晔强认为，目前，地方政府的考核指标还是偏重于GDP、财政收入等经济指标，虽然在生态环境方面的指标和权重有所增加，但还不是主要方面。

　　一些进行环保改造的企业负责人坦陈自己的困惑：“煤改气后燃料成本增加了近3倍，可其他省份没有这么高的环保要求，使得企业竞争力受到很大影响。现在虽然环保达标了，但企业也面临破产。”

　　“目前人们对绿色发展认识上有个误区，认为低污染、低能耗、低排放只会花钱、增加发展成本。实际上真正的绿色发展还要加上高效率、高循环、高收益。”解立虎说，应制定激励措施，让企业在环保改造的同时进行产业转型升级，促进环境问题在发展中得到解决。

　　环保执法垂直管理须迈“几道坎”

　　《建议》中指出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，专家认为，这是在重庆、陕西、贵州等地有益探索的基础上，环境执法体制的重大改革。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，在此之前，我国环境执法体制通常被认为具有部门性和地方性的特点。人员由地方任命，财政也来源于地方，因此执法队伍在实践中往往偏向于对本地政府负责，很难真正做到对法律和生态环境负责，而上级部门由于缺乏有效的监督手段，通常难以克服地方保护主义。探索建立相对独立的环境监督与执法制度，是克服地方保护主义的关键所在。

　　一些基层环保人员提出了具体实施中的困惑。“监测、监察两个部门省管，其他部门人员市里管，该怎么管呢?以后的监测站、监察大队，和环保局是什么关系，工作如何协调组织?”河北省唐山市环保局丰润分局副局长刘晓勇说。

　　基层环保工作人员认为，实施省以下监测监察执法垂直管理尚须解决人员编制、能力素质、执法许可等问题。半月谈记者了解到，目前基层环保机构普遍存在机构不健全、编制偏少等问题。天津市环境监察人员只有350人，特别是基层力量严重不足，汉沽区在编的只有1人。

　　“应根据当地人口、环境质量、企业家数等合理配备监察人员。有些县有上千家企业，但监管人员就十几个二十几个，基层环保力量本来就十分薄弱，再分出去监测和监察，下一步工作怎么开展，需要理顺。”朱丛利说。

　　基层环保队伍能力建设也迫在眉睫。记者采访了解到，一些县级环保部门非专业、无专业的人员占了多数，很多人“半路出家”，没有受过全面、系统的专业培训。此外，实现省以下环保机构监察执法垂直管理，在法律体制和行政管理上仍须进一步完善。“环境监察机构在法律地位上是受县级以上人民政府环保主管部门委托，垂直管理后是省里统一管理还是仍然按区域执法?”一名基层环监人员表示疑问。

　　而且，垂直以后当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任也需理顺。常纪文说，改革之后，县级环保局将不再单设，而是作为市(地)级环保局的派出机构，那么是否还需要强调县级人民政府的属地负责作用，以及县级人民政府利用什么机构来进行环境监管，需要认真研究。

　　此外，一些专家认为，在开展环保执法垂直管理体制改革的同时，需要健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入并强化公众问责机制，增强环境监测监察垂直执法的独立性。

　　“绿色考核”就要动真格

　　《建议》中提到，推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。提出实行“能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控”、“耕地轮作休耕制度”等“硬指标”约束。

　　“国家对环境质量控制上，过去只要求‘浓度达标’，主要针对企业。‘十二五’提出合理控制能源消费总量，除了督查企业外，也有了督查政府的色彩。而这次‘十三五’规划建议中提出，以环境质量为中心实现总量和强度双控，则将责任主体明确指向了地方政府。”河北省环保厅宣教中心副主任张国兴说。

　　一些专家表示，考核是政府施政的指挥棒，但由于长期以来缺乏必要的生态环境考核，在GDP考核压力下，各地牺牲环境搞经济的现象非常普遍。“保护生态环境，仅约束企业行为还远远不够，更重要的是规范政府行为。”中国工业环保促进会会长杨朝飞告诉记者。

　　耿晔强说，对于地方政府的考核应该实行差别化的考核制度，按照区域主体功能划分，对于环保发展作出贡献的干部要松绑，不能让他们再为GDP及增长率排位所累。“既要金山银山，更要绿水青山。对于一些生态文明先行示范区，需要考虑探索取消GDP考核。”耿晔强说，要增加环境评价指标体系，例如将环境损害，资源污染及消耗等纳入评价指标体系。

　　其实，近年来政绩考核制度已经有了很大改变。今年8月《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》公布，十八届五中全会又明确提出“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”，“绿色考核”制度逐渐完备。

　　一些专家表示，实现“绿色考核”，尚须做好一些基础工作，进一步明晰环境质量目标责任和评价体系，构建科学、合理的环境责任风险防范体系。同时，各级政府及相关部门应抓紧起草落实问责制度的具体实施办法，切实强化环保法律的督促落实机制，以遏制环境污染加剧的势头。(半月谈记者 巩志宏 魏飚)