——《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施五周年综述

　　提起农村土地承包仲裁，北京市平谷区金海湖镇农民老曹深有感触。2010年，他与同村老李竞选村委会主任，老李当选了。没想到的是，老李竟擅自废除了老曹与村委会签订的7亩果园承包合同，并将果园对外重新发包了。老曹找不到地方评理，只好多次上访，一直没得到解决。平谷区农村土地承包仲裁委员会设立后，他向仲裁委提起仲裁申请，老李听说后便四处托人找关系，希望能得仲裁委到偏袒。仲裁庭了解了实事后，向两位当事人耐心地讲解有关法律政策，经过调解，老李主动解除了第二份承包合同，老曹也撤回了仲裁申请，纠纷得以圆满解决。

　　这是《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施五周年的一个缩影。据农业部统计，截至2014年底，各地共受理农村土地承包经营纠纷114.11万件，其中调解91.3万件，仲裁8.5万件，土地承包仲裁为农民维权开辟了一条“绿色通道”。

　　为维护和谐助添新力

　　“农村土地承包仲裁及时便民高效化解农村土地承包纠纷，不仅依法维护了农民土地承包权益，稳定了农村土地承包关系，还通过以案说法，教育了广大基层干部和农民依法办事，依法维权。农村土地承包纠纷调解仲裁缓解了各级政府群众信访压力，缓解了基层干群关系和矛盾，得到广大农民群众的信赖和支持，为深化农村改革提供了法律保障。”农业部经管总站副站长戴军表示。

　　随着我国工业化城镇化和农业现代化的快速推进，土地资源稀缺和需求刚性增长矛盾，带来农村土地价值提升，土地承包经营纠纷呈高发态势。农民维权意识增强，由于解决渠道不畅，造成信访案件持续上升。据统计，自2002年以来，农村土地方面的群众信访一直居农业部信访量之首，近年达到60%以上。如何处理好土地承包经营纠纷，成为维护农村社会和谐稳定的紧迫问题。

　　据介绍，早在2003年，农业部就开始开展土地承包纠纷仲裁试点，探索解决农村土地承包纠纷的法律途径;2004年10月，农业部不断总结试点经验，推动农村土地承包纠纷仲裁立法工作;2009年6月27日，全国人大常委会审议通过《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，2010年1月1日正式施行。

　　法律贯彻实施以来，许多地方纷纷设立农村土地承包仲裁委员会，完善纠纷调解体系，为化解土地承包纠纷提供高效便民通道。内蒙古扎赉特旗经管站站长刘大昌表示，“以前，农民之间、农民与村组织之间发生土地承包纠纷，找不到真正能够解决问题的地方，村民诉求无门，导致频繁上访。”莫力达瓦达翰尔旗经管站站长李吉元说，“仲裁最大的好处，就是开辟了一条群众信“访”到信‘法’的通道，将农民信访引入了法治渠道。”他说，2010年6月旗仲裁委成立后三年调解裁决了110个案件，不仅化解了以往的信访积案，还给以后老百姓解决纠纷提供了参考样本，“老百姓会主动把自己的纠纷与我们调处的案件作比较，比较完了，一些人就主动撤销申请，还有的干脆私底下就和解了。”

　　作为长期在基层一线的信访工作人员，河南省汝南县信访局副局长周红体会最深。“前几年，来信访的农民多是因为土地承包纠纷。每到收种季节，上访的农民就乌泱乌泱地来了。开着拖拉机，一来就是三四拖斗、三四十个人，堵在信访局大门口。双方言辞激烈点，就打起了群架。”忆及当年，周红有点哭笑不得。自从县里开展土地承包仲裁后，她说信访局案件明显减少了，压力也小多了。

　　调解是农村土地承包解调仲裁法的最大特点，给化矛盾、促和谐奠定了法律基础，也给各地化解纠纷矛盾指明了方向。北京市平谷区经管站副站长张加祥认为，“农民群众在不同阶段有不同的诉求，农村形势发展变化快，矛盾纠纷总在产生。及时化解矛盾纠纷关键是要建立疏导和解决机制，我们的原则是调解优先，要让当事人尽量和气解决纠纷，不能一裁了之，更不能让农民‘一辈官司辈辈仇’。”据张加祥介绍，去年区仲裁委受理了200多起仲裁申请，多数在庭前就调解解决了，最终作出裁决的只有13件;另外还有200多起纠纷在乡镇就调解解决了。

　　上海市奉贤区农村土地承包仲裁委员会办公室主任翁大钢说，“仲裁员庭审的一个重要技巧，就是善于捕捉当事人和解的愿望，促使当事人彼此理解，达成共识，在融洽和谐、宽松轻松的氛围中达成和解协议。调解不伤和气，有利于当事人继续合作。当事人来仲裁总是持对抗、对立态度，经过仲裁程序促使双方当事人达成和解，这才是仲裁的最佳效果。”

　　为土地确权保驾护航

　　当前，农村土地承包经营权确权登记颁证正在各地渐次推开。记者采访在多地看到，一些积压多年的矛盾纠纷不解决，直接影响土地确权工作的进度和质量。对此，各地积极发挥调解仲裁作用，化解矛盾纠纷，确保确权工作顺利进行。

　　2014年，广东省阳江市阳东区塘坪镇朋江村开始土地确权登记颁证试点，试点却遇到了阻力，原因是当农户与鱼塘老板们的利益发生了冲突。朋江村党支部书记麦宗福介绍说，1990年前后，许多村民把土地流转给鱼塘老板养鱼，税费也由鱼塘老板承担。听说现在要确权，鱼塘老板认为税费是自己承担的，鱼塘应该确给自己，而农户坚决不同意，双方因此产生纠纷。麦宗福粗略一算，朋江村此类纠纷土地有500多亩，涉及数百户农民。

　　鱼塘老板老冼与村里17户流转土地的农民发生纠纷，村里多次调解都没能解决，老冼向阳东区土地承包仲裁委提交仲裁申请，老冼对仲裁庭将土地承包权确给农户，自己得到2029年二轮承包期满经营权的裁决不服，又起诉到法院。“法院的判决与我们裁决结果一样，他现在终于服气了。”阳东区仲裁委员会的工作人员说。麦宗福说，老冼与17户农户的纠纷解决后，村里其他几十个鱼塘老板和几百户群众共50多起纠纷都参照这个案例进行了化解。阳东区将朋江村的案例在全区推广，减少了确权登记颁证工作的阻力，维护农民权益和农村和谐稳定。

　　在湖南省汉寿县几位村支书反映，二轮土地承包时，一些农民不愿承担税费而放弃土地，但只是口头说了，并没签订书面协议。为了不撂荒土地，村里将这部分土地重新发包给其他人。现在确权了，这些人都跑回来要自己的地，“这就是个死扣，没法解决。”村支书们异口同声地说。汉寿县仲裁委员会的李娟告诉记者，近年来，她们受理了不少这样的纠纷，县仲裁委从稳定农村大局、维护农民权益出发，依法作出裁决，明确了土地的承包权。仲裁工作及时到位，为汉寿县土地确权登记颁证试点提供了法律保障。

　　

      为土地仲裁由衷点赞

　　杨其昌是河南省沈丘县新安集镇下溜村的养殖大户，前些日子，他流转了70多亩土地，由于签订的合同不规范，与农户产生了流转费纠纷，县农村土地承包仲裁委员会及时调解了这起纠纷。现在，杨其昌正热火朝天地忙着搞养殖，他高兴地说：“多亏了‘仲裁庭’的调解，我以后再不会为土地流转费的争议烦恼了。”

　　与杨其昌一样，重庆市奉节县羊市镇红旗村13社村民王邦贵及其两个兄弟同样对仲裁委员会充满感激。王邦贵1996年起在外务工，自己的7.4亩承包地交给两个兄弟耕种。2010年奉节土地确权颁证时，将地块确给了俩兄弟，由此兄弟间发生了纠纷。村委会、镇政府多次调解都不成，王邦贵向县仲裁委提起仲裁申请。今年4月2日仲裁庭公开开庭审理这起案子时，双方分歧较大、情绪激动，仲裁庭宣布休庭，随后三位仲裁员分别与三兄弟“背对背”调解，面对面协商，晓之以理，动之以情，最终三兄弟达成了调解协议，解决了纠纷。“感谢仲裁员耐心解开了我们3兄弟近20年的心结，你们是真心为群众办事的贴心人。”仨兄弟感激地说。

　　不仅是普通群众，地方政府也日渐认识到仲裁工作的“威力”。几年前，河南省汝南县常兴镇镇长刘阳碰到的一起案例，使他对仲裁工作有了更深的理解：两家农民因为土地互换发生了纠纷闹上法庭，法院判决由两家轮流定期调换种地。同样的案子，仲裁裁决或调解则力求不留后遗症，而法院判决在这方面却稍显不足。“依照法院的判决，如果几年后两家不将地换过来，岂不是又要出问题?而仲裁不一样。仲裁既要考虑调处的可执行性，也要从农村实际出发，考虑调处结果是否彻底，而不是一裁了之。”

　　山东省青州市副市长马雪莲表示，仲裁庭解决农村土地承包纠纷，公开公平公正，具有专业性，规范性和权威性;仲裁员经验丰富，贴近农村、贴近农民，解决了农民“无处可诉”的问题，在农民眼中具有可信度。

　　为工作推进凝心聚力

　　筚路蓝缕，以启山林。农村土地承包仲裁工作一路走来，离不开各级党委、政府的重视及农业部门的努力。

　　建立健全农村土地承包仲裁机构既是法律的要求，也是维护广大农民群众土地承包权益的根本保证。农业部积极指导各地加强调解仲裁机构建设。据介绍，2012年，农村土地承包纠纷调解仲裁工作纳入社会管理综合治理考评指标体系进行考评; 2013年农业部编制实施了《西部地区农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设规划》，扶持西部地区仲裁机构开展基础设施建设，这些工作大大推动了各地仲裁工作体系建设。截至2014年底，全国2411个县设立了农村土地承包仲裁委员会，占全国农业县(区、市、旗)总数的87.3%;仲裁委员会组成人员3.79万人，聘用仲裁员4.4万名，平均每个仲裁委员会聘用仲裁员18名;全国68.6%的仲裁委员会有了经费保障，79.8%的仲裁委员会建立了固定仲裁场所。

　　打铁还需自身硬。据农业部经管总站仲裁指导处有关负责人介绍，为提高调解仲裁人员素质，提升调解仲裁纠纷化解能力，近年来农业部举办仲裁师资骨干人员培训班21期，培训仲裁师资骨干人员近3000人，带动各地培训调解仲裁人员4万多名。

　　与法院诉讼的对接，是调解仲裁工作难以回避的问题。近年来，浙江温州、上海奉贤、北京密云等地方积极加强与法院的沟通协作，建立“裁审对接”机制或联席会议制度，提升仲裁工作的规范性和法律效力。“这样打破了各部门封闭运作、各自为战的局面，通过人民调解、行政调解与司法调解三种调解方式的有机结合，纠纷当事人对自身权利义务与政策法规判定更加清楚，我们的调解仲裁工作也有了更强的信服力。”奉贤区土地承包仲裁委办公室主任翁大钢如是评价。

　　调解仲裁工作的效果，最终取决于仲裁员的专业素质、奉献精神和公正态度。北京市平谷区退休老法官、60岁的仲裁员杜德义说，“除了公正执法、依法依规，土地承包仲裁还要考虑农民的心情和诉求。这些年我最高兴的事情，就是农民的纠纷得到顺利的解决。”湖南省汉寿县经管局副局长、仲裁员李娟也说：“虽然工作不好做，但老百姓是弱势群体，我们一定要维护他们的权益。农民满意，说明我们工作到位了。”

　　为宣传广大农村土地承包仲裁员在依法调解仲裁承包纠纷中的重要作用，农业部利用《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施五周年的契机，举办“群众信赖的农村土地承包仲裁员”公开推介活动，并将之列入为农民办实事之一。“我们希望通过这个活动，进一步营造贯彻落实法律的氛围，带动更多地方开展这项工作、更多仲裁员投身这项工作，更好维护农民土地承包权益和农村社会和谐稳定。”农业部经管司站有关负责人表示。