作为产业发展和科技创新的重要载体，不少市县的开发区(工业园区)成为地方经济增长的“引擎”。然而，记者近期在安徽淮北、阜阳、亳州等地工业园区采访发现，土地低效使用和闲置浪费现象普遍存在，部分园区甚至出现羊群放牧、小麦成片的另类风景。令人诧异的是，当记者问及有无相应监管时，政府相关部门负责人称他们不敢管、也管不了。

圈而不建非个案

　　记者在淮北经济开发区新区走访时看到，规划面积30平方公里的开发区内尽是土山、野草和成片的麦地，在主干道边上还能看到废墟一般尚未拆除的民居。这个位于淮北市烈山区以南的开发区于2011年开始征地建设，目前只有两家企业投产。

　　记者坐在摩托车上行驶了10分钟，发现开发区里全是种着小麦的农田，“往前10里地，也都是这样，征走的土地大都撂荒后又复垦了。”当地农民告诉记者，土地征收之后农民并未种植小麦，但上千亩的土地荒了两年后杂草丛生，农民又没有新的生活来源，2014年开始复垦土地并全部种上了小麦。

　　“新区离主城区20公里，当初并未全面考虑到基础设施建设的难度。”淮北经济开发区管委会负责人坦言，有的土地征收后，道路还未修到那里，如占地面积约600亩的原陈路口村，征地之后既不能耕种，也不能落项目。

　　记者在亳州市的涡阳工业园区看到，某大型化工公司厂区的围墙里除了几座建好的厂房，余下如足球场面积大小的土地仍然荒着，半人高的杂草丛中，一位老伯正在放羊。68岁的涡阳县樊西村村民樊祥兵指着该公司对面的大片田地告诉记者，2011年起工业园区便开始在樊西村征地，全村征走500多亩耕地，其中包含自己家的6亩地，但三四年时间过去了，这些土地多数依然种着庄稼，即使少数企业进来了，也只是圈起围墙了事。

　　围墙里面土地荒，工业园区能放羊……相似的场景在阜阳市临泉县、太和县等地工业园区也有。“这里的土地是2010年征收的，荒着好几年了。”临泉县开发区居民韩林说，“如果不开工，那就晚点再征地啊，眼瞅土地这么闲着，心疼啊！”

　　企业违规不敢管 闲置土地逐年增

　　事实上，对闲置土地的处置，我国的土地管理法、闲置土地处置办法等法规都已有相应规定。如根据土地管理法第三十七条，已经办理审批手续的非农业建设用地，连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。

　　那么，为何闲置的土地至今未被收回呢？淮北市一开发区负责人说，若要强行收回土地，企业就说政府是“笑脸迎商，关门打狗”。涡阳工业园区管委会负责人坦言，县里的开发区能招到大项目不容易，有时明明知道企业建设超时违反了相关政策，但又舍不得让其退出，只能一催再催，睁一只眼闭一只眼，“不能说没有监管，是不愿管和不敢管”。

　　安徽省国土部门一位公务员告诉记者，企业通过招商引资过来投资兴业，不是典型的市场行为，而是典型的政府行为。牵扯上“政府行为”，就出现了现行法律制度和地方经济发展环境不协调、执行上有冲突的情形，造成企业闲置土地不好收回、企业低效利用土地政府也不好采取果断措施的问题。自上而下的发展压力下，正常的经济行为变形为政府行为，全民招商伴随了多重“后遗症”，工业园区的低质低效在所难免。

　　安徽省国土厅提供的调查数据显示，2012年末，全省152个省级以上开发区建成区面积1423平方公里，亩均投资强度、亩均税收分别为112万元、3.5万元，有的开发区亩均税收不到1万元，远低于国家标准。

　　令人不解的是，虽然工业园区的产出效益低下，但一些工业园区的负责人还在“喊渴”，嫌上级给的土地指标太少。皖北地区一位发改委负责人表示，皖北的开发区受到原来的发展水平限制，本身就招不来大项目，亩均投资强度低，需要更多的土地，而这已经成为了“皖北模式”。

　　记者调查发现，皖北某省级县管开发区原规划面积只有1.8平方公里，经过多次扩区申请，如今规划面积已核定为14.9平方公里。记者走访中发现，开发区土地闲置荒废现象相当普遍。

　　在考核指标的引导下，一些农业大县“被迫”发展工业。六安、阜阳等地基层干部给记者算了一笔账：征50亩耕地办一个工业企业，年税收差不多150万元，而种粮食不但没税收还要投入钱。

　　皖北某工业园区负责人告诉记者，偏远地区的农业市县，工业基础太过薄弱，实在不适合在短时间内大规模搞工业园区建设。但一些领导干部或出于政绩观考虑或盲目跟风，导致不少园区陷入“前面的土地还荒着，又有新的企业开始圈地，土地闲置数量逐年增长”的怪圈。

　　土地“泡沫”需挤出 考核导向待“纠偏”

　　在“征地-招商-闲置-征地”的恶性循环下，被蚕食的耕地越来越多。“从工业园区发展情况看，目前各地盲目追求规模扩张的发展模式仍未改变。”安徽省社科院城乡经济研究所研究员谢培秀表示，这势必造成“挥霍”土地现象的发生，威胁耕地保护红线和生态红线，制约地方后续发展，改变这种发展模式已迫在眉睫。

　　部分基层官员认为，工业园区“挥霍”土地现象并非个例，在全国各地带有普遍性，需要对现有园区“体检”，挤出土地“泡沫”。他们建议国家有关部门在充分调研基础上，制定统一实施方案，设置统一指标体系，对现有工业园区进行统一排查，集中整治闲置浪费土地、违法违规用地问题。

　　“为彻底扭转工业园区‘挥霍’土地现象，亟需扭转发展理念，转变考核导向。”谢培秀等专家建议，设置并落实主体功能区规划，制定奖惩举措，将传统农区与其他地区严格区分，实行各有侧重的考核办法，如对粮食主产县区主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标，不考核地区生产总值、工业、财政收入等指标，并督促各地严格落实。

　　阜阳市国土局相关负责人呼吁，在土地供后监管上，应建立健全土地“大家用、大家管”机制，国土、规划、税务等部门形成合力，严格执法，发现问题，迅速制定处理方案，并视情况对市县、工业园区等主要责任人实施问责。

　　赛迪方略园区研究中心副总经理于恒松表示，要纠正工业园区盲目上马之风，首先要对本地区适宜发展的产业合理定位，宜农则农，如有承接产业转移的能力和需求，必须根据本地实际进行针对性的规划，依托本地优势才能更好发展。同时，监管不到位是土地低效利用的最直接因素，要把园区的监管部门拖出全民招商的怪圈，确定项目的投资收益，建立项目的跟踪机制，对项目的量和质进行全程考核、全程问责。(来源：半月谈  记者 杨丁淼 张紫赟 姜刚)

责任编辑：蒋钊