一场自发的农村改革试验

　　——对北京市平谷区建设“农村经济发展创新研究试验区”的调查

　　孙林 施维 张伟宾

　　你敢想象吗？要不了20年，这么现代化的一家企业就要归当地农民所有了，而他们不仅不用拿出一分钱现金，这20年间每年还有分红。

　　北京平谷区峪口镇西樊各庄村，一个普通的乡村，一群普通的农民，但他们却是一家年销售收入达4亿元、目前亚洲现代化程度最高的蛋鸡养殖企业的产权所有者。当地通过盘活农村土地资源，引入现代金融要素，让千百年来埋头于土地的农民变身“股东”，化身“老板”。

　　这一改变，缘于近年来在平谷农村大地上一场“自发的改革试验”。

　　2010年以来，平谷区联合北京市农村经济研究中心开展“平谷区农村经济发展创新研究试验区”建设。与其他改革试验区不同的是，这个试验区是自发而为，没有上级的“冠名”授权、没有任何政策倾斜。试验区成立以来，开展了一系列农村改革实践，从试点农民保障房建设到“四位一体”产权式农业模式；从便民服务体系建设到新农合“共保联办”机制创新；从成立土地股份专业合作社到北京市第一家产权交易中心……平谷在法律和政策框架内锐意改革、大胆创新，不越红线、不踩禁区，不仅促进了平谷农业增效、农民增收和农村发展，也为新形势下全面深化农村改革作出了很多有益的探索和尝试。

　　农村改革：不能一提，就要求突破政策、修改法律

　　首都改革敏感度高、示范性强，不能光着急吃肉，结果被硬骨头崩了牙。基层实践中，在现有的政策范围内其实还有很多可以创新有待挖掘的空间，关键是把政策用好用足

　　平谷区地处北京、天津、河北三省市的交界处，环渤海经济圈的中心位置，1000平方公里平原谷地，7000年农业历史传承。

　　作为北京5个生态涵养发展区之一，平谷是首都生态屏障和重要资源保证地，是构建全市城乡一体化发展的重点地区，也是产业结构优化调整的重要区域。GDP和农业GDP增速连续多年位居全市5个生态涵养区之首，平谷发展不可谓不突出。更重要的是，以果品为标志的现代农业为农民增收创造了巨大空间，早在5年前，平谷区就以超10亿元的果品收入成为北京果品第一县。农民收入随着现代农业水涨船高，工资性收入增速也是多年稳居全市前列。一系列指标表明，平谷三农发展正在迈入提速增效新时代。

　　然而，这里既有典型的大都市郊区农村的特点，也面临许多传统农区相同的发展困惑。

　　农村有资源缺要素、农业有基础缺投入、农民有需求缺服务。在现有的格局下，如何实现农民收入跨越式增长？如何以更有效的方式配置农村资源？如何解决农业生产经营的小农化和分散化问题？如何改善农村治理的方式，提高农村基层党组织的凝聚力？这些问题不仅平谷面临，我国许多地区农村也都在苦苦探索，没有多少现成经验可以借鉴。

　　2010年8月，时任平谷区区长张吉福率全区涉农单位负责人到北京市农村经济研究中心访问座谈，双方决定签署全面战略合作协议，平谷负责主体实施，农研中心提供政策咨询和理论指导，双方共同推进“平谷区农村经济发展创新研究试验区”建设。

　　“我们这个试验区是自己给自己‘戴帽子’，和国家的农村综合改革试验区不一样，叫这个名字是为了我们合作起来更加方便。”北京市农研中心主任郭光磊坦陈。

　　农研中心作为北京市推动农村改革和发展的专业部门，既承担着理论政策研究任务，也担负着一部分行政管理职责。与平谷区的合作，正是一次在总结基层探索的基础上来推动北京市农村改革和经济发展的良好契机。当内生的发展需求碰上外来的智力支持，当政府的政策设计加上市场的资源配置作用，当自上而下的制度改革联结起自下而上的创新实践，平谷区厘清思路、明确目标，既锐意进取，又稳扎稳打。

　　“首都改革敏感度高、示范性强，不能光着急吃肉，结果被硬骨头崩了牙，要从大处着眼，小处着手。各项改革最大的政治是为了保障和增加农民利益，对于政策支持、农民拥护的改革，要加快步伐，敢创新、多试验、稳推广，尽快让农民在改革中得到实惠。”2013年开始担任平谷区委书记的张吉福在采访中多次强调要把握好改革的原则和节奏。就在不久前他调任山西大同市委书记。

　　“现在很多人一说农村改革，就要求突破政策、修改法律。但在基层实践中，现有的政策范围内其实还有很多可以创新有待挖掘的空间，关键是把政策用好用足。”郭光磊说，“到基层去干，处处可以探索创新，只要尊重农民的首创精神，有利于促进农民增收，符合首都发展定位的改革，都应该支持，平谷的实践价值恰恰就在这里。”

　　“平谷不仅有优越的农业资源，更重要的是，平谷热衷于搞农业，肯在农业上动脑筋，搞农业能搞出效益，这是平谷改革的探索原动力。”平谷区区长姜帆说，平谷区守着有利的农业生产条件和首都这个大消费市场，发展农业是全区上下的主动选择，一直在探索农村的综合改革。

　　从2010年到现在，“平谷区农村经济发展创新研究试验区”成立已有5年时间。这个并没有获上级专项支持、自发长出来的“试验区”，每年都开展了多项改革：农地确权与集体资产信托化、美丽智慧乡村集成创新、集体建设用地集约使用试点、农村住房资产化经营……这期间，随着党的十八届三中全会的召开，随着“改革”成为时代的最强音，更进一步推动平谷的改革试验稳步走上了快车道。

　　2014年，平谷全年实现农业总产值48.2亿元，同比增长7.9%；农民人均收入18785元，同比增长11.4%，增速再次位于生态涵养区第一位。

　　平谷人总结说，改革的成绩不单是指标的增长，关键在于我们用5年时间做了大量的实事，趟出了一些发展的路子，总结了不少经验与教训。这不仅是平谷深化农村改革最宝贵的财富，也是我们未来发展最大的资源。

　　农业发展：既要靠老板，也要靠老乡

　　现代农业的发展离不开工商资本的注入，但是，农民始终是现代农业发展的主体。我们引进工商资本，都是干农民干不了的事情。只有农民也现代化了，平谷农业才算真正强大起来了

　　改革，就是要调整生产关系中与生产力不相适应的环节。

　　对于平谷农业而言，背靠北京大市场，消费有需求、发展有潜力，要资金有资金、要人才有人才、要技术有技术。可谓近水楼台、得天独厚。

　　但是，同全国大多数农村地区一样，平谷农业生产也面临一家一户分散经营的制约。“一亩三分地，饿不着，富不了，离不开”，曾是平谷农业最普遍的写照。不仅品牌化、集约化、标准化生产难以实现，外来的资本、技术、管理人才对接不畅，同时，农业生产消耗大量资源的发展方式，也不符合平谷首都生态区的定位。

　　“发展现代农业，转变农业发展方式，既要把现代农业的经营规模搞上去，加快农业经营体制机制创新，更要引进科技、信息、品牌等现代要素。”平谷区副区长吴连江说。试验区成立初期，平谷区就成立了农村产权交易服务中心和农地委托公司，以此为平台推进土地流转，同时，积极引进现代资本技术，不断提升平谷农业的科技含量。在马坊镇农众物联公司的植物工厂，香椿芽、薄荷、鱼腥草、车前草……各种新鲜蔬菜层层叠高，占地不足10亩的植物工厂能年产山野菜300万公斤、高端食用菌300万公斤、高端经济茄果100万公斤，让一辈子与泥土打交道的庄稼人赞不绝口。该公司行政总监王大利告诉记者：“植物工厂利用新技术和新材料，蔬菜可以一年不间断生产，水资源利用率比传统农业提高7倍、营养物质利用率提高8倍，占地面积节省40~60倍！”

　　在农业产业化国家级重点龙头企业北京市华都峪口禽业有限责任公司，历经多年培育出的峪口京红1号等蛋鸡新品种，以其“死淘低、产蛋多、耗料少、蛋品好”等特性，连续入选农业部主导品种名录；在平谷区首个工厂化食用菌产业园，占地45亩的大地富鑫食用菌工厂年生产杏鲍菇鲜菇5475吨，相当于近千亩大田的产量；在马昌营镇，沱沱有机农场以其有机生产和互联网营销的模式，受到广大消费者青睐……

　　“工厂化农业”快速发展，迈出了新时期平谷农业转型升级步伐，大幅提升了农业的资源利用率和土地产出率，有效实现农业发展方式转变。但是，农业发展不可能都走“工厂化”的路子，在引入现代农业资本和高新技术企业的同时，平谷区大力培育各类社会化服务组织，以此带动更多农民发展现代农业。

　　为了创新农资服务体系，平谷区建立了由“配送中心+加盟店”构成的农资连锁经营模式，对农资实行“六统一”管理，农业社会化服务体系更加高效；北京互联农机服务专业合作社联合全区200多农机户，不仅更有效提供农机服务，而且拓展了大田和果业植保的社会化服务；光明蔬菜农业园区为周边农户累计培训了数十名绿色防控农民技术员，这些农民技术员把绿色生产技术传递到更大范围，成为平谷发展现代绿色农业的重要力量。

　　平谷区农委副书记崔爱国说，发展现代农业，土地规模只是一方面。通过完备的社会化服务体系建设，可以使经营规模相对较小的农业生产单位，克服自身规模较小的弊端，获得更大效益。

　　958家合作社、101个家庭农场，超过60%的农民加入到合作社中，通过新型经营体系参与到市场竞争的大潮中去。

　　“现代农业的发展离不开工商资本的注入，但是，农民始终是现代农业发展的主体。我们引入工商资本，主要是做普通农民干不了的事情。”平谷农业局局长龚禹峰对记者说，“我们坚持一手抓高新科技农业企业的发展，一手抓新型经营主体培育和社会化服务体系建设，既要靠老板，更要靠老乡。只有农民也现代化了，平谷农业才算真正强大起来。”

　　农村建设：既要面子光鲜，还要里子壮实

　　农民的期盼在哪里，农村发展重点就在哪里。平谷区始终坚持一切从农民的现实需求出发，对政策灵活运用，实现新农村建设由表及里、由硬件向软件、由低水平建设向高水平服务发展的转变

　　在全国范围内，北京市很早就迈出了城乡统筹的步伐。北京强大的综合实力，给予了农村建设很大的支持。在早年“暖起来、亮起来、循环起来”三起来工程推动下，平谷区新农村建设取得了很大的进展。

　　“面子”光亮了，就要好好修整“里子”了。农民的期盼在哪里，农村发展重点就在哪里。新时期，平谷新农村建设开始由硬件转向软件，由建设转向管理，由低水平建设转向高水平服务发展。

　　看病难、看病贵一直是让农民头疼的大事。新农合运行多年以来，在减轻农民医疗负担的同时，也出现了各种过度医疗的现象，变相给农民看病增加负担，也给财政带来巨大压力。

　　如何破解？平谷区卫生计生委主任金大庆说：“单靠政府部门，一来人手不足干不了，二来都是一个系统的，说实话，也管不好，必须要引入第三方力量。”2011年1月1日，平谷区与中国人民健康保险公司开展新农合“共保联办”探索。由人保健康派出专业人员，与平谷区管理中心共同建立工作队伍，参与医院医疗质量控制管理、单据审核、医疗巡查，加强对医院新农合服务病前、病中、病后的全程监督。

　　这是北京市首次引入商业保险机构经办社会基本医疗保险。“事实证明，将政府管理优势与商业保险机构的专业优势相结合，既能确保参合农民医疗保障水平不降低，更优化了新农合的管理，有效控制了过度医疗的问题。”金大庆告诉记者，试点之前三年，平谷新农合基金平均每年支出增长69.4%，试点三年期间，这一数字仅为2.2%。2011~2013年，平谷农合医疗费用支出减少1.03亿元，其中减少农民看病支出5900万元。

　　数字背后，是真切的改革获得感。让农民生活更加便利，已经成为平谷农村改革的主色调。在平谷区最偏远的熊儿寨乡，全乡所有行政村都设立了便民代办服务站，努力实现“农民办事不出村、纠纷调处不出村、信息提供不出村、致富服务不出村”。残疾人生活补助、低保专项救助、生育服务证、危房改造、取暖证明……农民需要的各种服务，这里都能协助办理，极大方便了偏远山区农民生产生活。这一服务体系，目前正在全区推广。

　　在大兴庄镇西柏店村，这里正在开展“美丽智慧乡村”建设试验。在北京市农研中心专家的支持下，这里通过物联网技术发展鲜食菊花产业，通过智能化、信息化污水处理装备净化农村环境，将村容村貌改变、循环农业发展、农民增收致富融合在一起。“美丽智慧乡村的最终路径就是要实现信息化、农业现代化、绿色化发展，这样的新农村才是农民安居乐业的美好家园。”北京市农研中心城乡经济信息中心主任刘军萍说。

　　生产发展了，生活更便利了，人们对乡村发展也有了更高的追求。改革由外及内，由表及里，不断进入深水区，改革的“硬骨头”也越来越多。

　　“由于规划限制，很多农户四世同堂还要挤在很小的宅基地里，有的老百姓儿子要结婚了，没有宅基地盖婚房，急得直蹦。”金海湖镇党委书记史立成介绍，全镇28个村居单位，规划保留村庄16个，需要迁建、合并12个村庄，宅基地审批难是困扰老百姓也是镇政府亟待破解的难题。

　　啃硬骨头要有巧劲儿！在这种背景下，金海湖镇开始了农民共享宅基地建设探索。地，在北京一直是一个焦点问题，也是一件敏感事情。给农民盖保障房？好像没听说哪儿干过，但是也没有哪条政策明确说不行。既然如此，那就干！

　　金海湖镇在规划的中心村靠山集村建设了3栋板式居民楼，每平方米2600~2800元价格，不仅解决了本村宅基地审批的问题，也解决了周边小东沟等四个规划迁建村的宅基地审批难题。

　　“这就是我们‘农民的保障房’，有了这房子以后，儿子找对象好找多了！”有着两个儿子的王建东乔迁新居后高兴溢于言表。

　　对政策的灵活运用，既是一种智慧更是一种担当，关键是一切都是从农民的现实需求出发。“既不违反国家相关法律和政策规定，又符合平谷农村发展规划，农民也欢迎，就应该大胆地去干。只要创新思路，就会有办法。”吴连江说。

　　农民增收：既要土里刨金，更要地上赚钱

　　当农民不只是简单的农业经营者、体力的出卖者、土地的出租者，而能成为产业的主人、企业的法人，他们才可能实现真正意义上的增收致富，农民这两个字才能真正成为令人羡慕的职业

　　改革，最终要体现在农民增收上。对于北京而言，“农民增收”是一道特殊的命题。早在2010年，北京农民的年人均纯收入就已经迈过了1万元的门槛，这一年也正是平谷农村改革试验区启动之时。要在高起点上取得新突破，必须要进一步深化体制机制改革，盘活农村资源，打通农民多渠道增收路径。

　　为了提高农民从事农业生产的收益，平谷区推动企业与农民建立紧密的利益联结机制：北京荣涛食品有限公司，通过“龙头企业+合作社+农户”的组织化模式，实现“全产业链的收益都能让农民分享”——深加工企业经营效益按比例返回给合作社，合作社80%的利润返还给社员，不低于市场价格订单收购农民豌豆。2014年，给社员总返利超过700万元。

　　为了提高农民的家庭经营性收入，平谷区大力发展乡村旅游、休闲农业：罗营镇玻璃台村，原本是一个交通不便、收入来源单一的山区农村，他们紧紧抓住北京市乡村旅游的热潮，统一建设适合乡村旅游的农村民居，把山区老百姓的生活资料变为生产资料，实现农民住房资产化经营。2014年，这个只有68户居民的山村旅游总收入达600万元。

　　为了提高农民财产性收入，平谷积极推进农村资产、资源的优化配置：成立农村产权交易服务中心和农地委托公司，通过搭建规范统一的产权交易平台，激活农村要素市场，盘活了存量，引进了增量。从2010年起，该平台成交金额超过2亿元，溢价金额为4280万元，4000多亩土地通过农地委托和产权交易的模式给农民二次返利。

　　平谷的探索并没有止于此。土地是农民最重要的资产，也是挖掘农民增收最大的潜力所在。但是，所受到的法律法规的束缚也是最严的。平谷这个“试验区”没有政策倾斜，该怎么办？平谷还是始终如一的态度——在政策空间中挖掘改革潜力。

　　正大绿色方圆300万只蛋鸡养殖示范项目——就是本文开头提到的企业，为平谷农村改革打开了一道新的大门，“四位一体产权”模式的建立把农民、企业、政府和银行紧紧绑在了一起：西樊各庄村通过成立“北京绿色方圆畜禽养殖专业合作社”，流转本村村民的755亩地，为该项目提供建设用地，他们是项目的法人主体；平谷区谷财国有资产经营公司和正大集团出资50%，组建谷大投资有限公司，作为项目的融资平台，向银行进行融资，他们是项目的投资主体；而正大集团所属的北京正大畜禽科技公司则是项目的运营和管理主体，受投资公司委托，帮农民管理资产，赚到的钱用来偿还银行本息和给合作社社员分红。

　　这一模式能够运行的一个重要政策机遇是：2007年，国土资源部和农业部联合发出的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》。其中规定：“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用整体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用手续。”这就解决了农民的产权问题。

　　“从2012年项目开始，土地租金第一年每亩1000元，此后每年递增5%；20年经营期内合作社共可从该项目获得纯利3.3亿元，户年均分红1万元。”在西樊各庄村党支部书记陈凤林的脑海中，农民增收这笔账算得门儿清。“农民也不用担心正大干不下去，跑了”，正大集团签订的是“照付不议、不可撤销”协议。也就是说，不管经营得好坏，正大集团每年必须支付给投资公司投资额12%的固定资产回报，这样农民的收益就有了保障。待项目投资本息清偿以后，资产将完全归农民合作社所有，农民成为“企业主”，企业成为“打工者”。

　　这种BOT（“建设—经营—转让”）融资模式在金融领域并不鲜见，但是将其引入农村建设和农民对接，却是首创。“它不仅创新了政府支农模式，引入了现代化的人才、管理、金融要素，盘活了农村资源，更重要的是，探索了农民在现代农业项目中拥有产权的农民增收致富新机制。”区农委主任李小丰说。有一天，当农民不只是简单的农业经营者、体力的出卖者、土地的出租者，而能成为产业的主人、企业的法人，他们才可能实现真正意义上的增收致富，农民这两个字才能真正成为令人羡慕的职业。
 

争做农村改革促进派

　　本报评论员

　　平谷不是“试验区”，却自己给自己“压担子”；没有任何特殊支持，依然能有所作为；严守政策法律红线，照样大刀阔斧创新。审视和思考平谷区农村改革，并不仅仅在于他们取得了多少建设的成绩、实现了多少指标的增长，更在于他们自发自觉、主动而为的改革之志和善作善成、善治善能的改革之智，这种勇于改革、乐于改革、善于改革的精神和意志值得称赞、值得学习。

　　当前，农村改革已经进入“攻坚区”“深水区”，正是考验我们改革的能力、决心和毅力的时刻。不能因为担心改革的风险，只挂帅不出征，抱着“一动不如一静”的思想走一步看一步；不能一说改革，就要求突破政策、修改法律，否则就感觉无计可施，这是一种改革的“庸症”“惰症”。

　　确实，农村改革形势错综复杂，争议不少、难点不少，很多事情，不能还没弄明白就盲目推进。但是，有些问题，虽然敏感，条件是成熟的，有些难题，虽然棘手，中央的精神是清楚的，就应该大胆改、大胆试；虽然，改革必然意味着对现有的体制机制、运行规则的突破，但其实，在现有的政策、法律范围内，仍然蕴藏着巨大改革空间，依然有充分的制度红利可供挖掘。平谷的三农改革实践说明，农村改革，大有潜力可挖，大有作为可施，大有空间可展，只要符合地方发展的客观实际，只要坚持正确的导向和底线原则，只要尊重满足农民的利益和期待，就能够不断激发改革的内生动力，改革就能行稳致远。

　　任何改革都是有风险的，但是不改革的风险更大。距离2020年全面建成小康社会还有5年时间，越是关键时期，越是要加倍努力，越需要时不我待的精神、舍我其谁的担当。改革需要顶层设计，更离不开基层的实践与探索。从我们自身做起、从所在之处出发，每一个人都是改革的一分子，都要争做改革的促进派。

来源：农民日报

（责任编辑：蔡薇萍）